Négociation dans la fonction publique : De quoi parle-t-on ?

« Négocier, c’est décider ensemble »

Le 17 février 2021 était signée, par le président de la République, une ordonnance pour favoriser la conclusion d’accords collectifs entre les employeurs et les organisations syndicales représentatives dans la fonction publique. Avec pour ambition de développer un dialogue social plus structurant, en dépassant le traitement de problématiques individuelles, et d’ancrer la négociation collective dans les pratiques, ce texte apporte de nombreuses nouveautés. Il implique également une véritable évolution du cadre des acteurs du dialogue social au sein des trois fonctions publiques avec le basculement d’une culture de la décision unilatérale, plus ou moins consultée, à celle de la négociation et de la construction du compromis.

Afin de contribuer à la compréhension de ces transformations, Réalités du dialogue social propose une série de trois conférences organisées autour de trois questions :

  • négocier : qu’est-ce que c’est ?
  • sur quoi négocier ?
  • comment négocier ?

Pour la première séance, le 1re octobre 2021, Aurélien Colson, professeur de science politique à l’ESSEC Business School et directeur de l’IRENÉ (Institut de Recherche et d’Enseignement sur la Négociation) a fourni des éléments de cadrage historique, culturel et politique puis Amélie Roux, responsable du pôle Ressources Humaines de la Fédération Hospitalière de France, et Gilles Langlois, secrétaire national du Syndicat des Enseignants – UNSA – ont apporté leur regard respectif de représentant d’employeur et syndical sur ce que peut changer l’ordonnance. Les débats ont été modérés par Olivier Mériaux, directeur des études de Plein Sens.

La fin de l’exception française ?

Avec l’objectif d’acclimater la fonction publique à la négociation, l’ordonnance du 17 février 2021 se heurte à un cadre de référence peu favorable, qui, rappelle Aurélien Colson, était déjà analysé à la fin des années 80, dans l’ouvrage « La République du centre, la fin de l’exception française » de François Furet, Jacques Julliard et Pierre Rosanvallon. Cette exception française tient selon eux à trois caractères historiques intéressants du point de vue de la négociation :

  • Une culture de l’affrontement issu de l’héritage révolutionnaire qui fait que le compromis est souvent vu comme un « ventre mou », voire de la compromission ;
  • Une conception jacobine, centrale de l’État, conjuguée à une méfiance vis-à-vis des corps intermédiaires ;
  • Le refus d’un traitement différencié et, de fait, la suprématie de la norme pour cimenter la nation. L’acte unilatéral qui émane de la souveraineté nationale est considéré comme forcément supérieur aux conventions que les entités peuvent négocier en direct.

A ces raisons historiques, s’ajoutent des reproches récurrents d’ordre politique opposés à la négociation, dont Aurélien Colson a proposé une typologie :

  • Critique republicano-souverainiste qui fait valoir que l’État ne saurait partager le pouvoir de décider,
  • Critique « sociale » selon laquelle la négociation serait une façon de faire passer des décisions alors que le rapport de force est défavorable aux salariés,
  • Critique conservatrice selon laquelle il est impossible de négocier compte tenu des syndicats existants,
  • Critique « esthétique », la plus imperceptible mais pas la moins puissante, qui rappelle que la France est imprégnée de représentations « viriles » du pouvoir dans lequel négocier est considéré comme une faiblesse.

Bref, le contexte rend difficile la mise en œuvre de l’ordonnance et Aurélien Colson le résume ainsi : « S’il fallait donner une couleur à la négociation dans notre pays, elle serait grisâtre. La France présente un exemple chimiquement assez pur de ce que le politologue néerlandais Arend Lijphart avait qualifié de démocratie majoritaire car le pouvoir y demeure concentré, avec des défiances entre les acteurs, des relations sociales adversariales et non partenariales. »

Il convient néanmoins d’introduire des nuances à ce constat plutôt pessimiste. Gilles Langlois rappelle que la puissance publique n’est pas homogène. Organisée certes en strates très verticales, cette dernière laisse place dans certains niveaux, par exemple au sein des ministères, dans les établissements hospitaliers, à des espaces de dialogue. Les facteurs propices à ces derniers peuvent être d’ordre générationnel – approches potentiellement nouvelles des plus jeunes générations – et du fait d’une plus grande proximité avec le terrain. Aurélien Colson l’illustre par la pratique de négociation au sein du ministère des Armées, cœur régalien de l’État : « On y négocie alors que c’est un univers pyramidal. Les officiers sont confrontés au réel qui leur a donné une humilité et un sens de l’interdépendance que l’on ne trouve pas dans les autres appareils d’État ».

De la concertation à la négociation

Négocier, a poursuivi Aurélien Colson, c’est accepter de partager le pouvoir de décision, et se distingue des autres modes de production de normes du cadre social applicables aux agents de la fonction publique. En cela, ce n’est pas :

  • de l’information : processus dans lequel la puissance publique présente un projet à des agents et les en informe,
  • une consultation : processus par lequel la puissance publique présente un projet à des agents, collecte leurs avis et l’adapte éventuellement, sans obligation de le faire,
  • une concertation : processus qui peut prendre différentes formes par lequel la puissance publique va organiser une génération d’idées mais va conserver in fine le monopole de la décision sur le projet en question.

Après avoir expliqué ce que n’est pas la négociation, Aurélien Colson la définit ainsi : « un ensemble de processus par lesquels des entités, qui comprennent leur situation d’interdépendance, vont cheminer d’un point A où elles ont un problème en commun, à un point B où elles trouvent ensemble une solution ». Il précise deux caractéristiques :

  • l’existence d’un droit de veto : « dans une négociation, il n’y a accord que si toutes les parties sont d’accord ».
  • la possibilité d’un plan B car « il peut y avoir la tentation de part et d’autre de ne pas négocier et d’aller vers des actes unilatéraux ».

Gilles Langlois et Amélie Roux rappellent que le mode traditionnel de dialogue social reste celui des systèmes paritaires, en instance (les commissions consultatives avec émission d’avis), selon une conception, somme toute, unilatérale. Les acteurs jouent un rôle prédéfini et la responsabilité des uns et des autres est relative dans la mesure où l’avis est consultatif et non liant. Le secrétaire général du Syndicat des Enseignants considère que « beaucoup de temps est passé en posture ; ce qui décrédibilise le dialogue social et interroge son utilité ». S’il y a discussions, ce sera dans les espaces de concertation, qui se déroulent en parallèle, et qui peuvent mener à de la négociation.

Les conditions de passage d’une concertation à une négociation ne sont pas définies d’emblée. Elles dépendent des interlocuteurs, côté employeurs et côté agents, prêts ou non à négocier, du fonctionnement interne des organisations syndicales et de leurs rapports de force non seulement avec l’employeur public mais aussi entre elles, ou encore de leur situation avec leurs adhérents qui leur donnent, ou pas, l’assentiment et le pouvoir de négocier. Ces paramètres créent un univers complexe dans lequel chacun cherche à délimiter un territoire et à discuter de la frontière pour déployer la négociation. Pour Gilles Langlois, « le texte de l’ordonnance peut être sécurisant car il permet de s’emparer des sujets. Il peut être bloquant dans la mesure où il faut définir un accord cadre et obtenir une signature majoritaire ».

Amélie Roux souligne la particularité de la fonction publique hospitalière où la présence de l’État dans le dialogue social local n’est pas comparable à celle qu’il tient dans la fonction publique d’État. L’employeur de l’agent public hospitalier est son établissement et non le ministre de la santé. De de fait, il existe deux lieux de négociation: au niveau national, notamment sur les sujets de rémunération ou les enjeux statutaires, et au niveau local où le chef d’établissement dispose davantage de marges de manœuvre sur l’organisation et les conditions du travail. Pour autant, la fonction publique hospitalière demeure marquée par la « culture fonction publique » : l’importance accordée aux enjeux statutaires, la valeur du texte, et par le fait que l’acte unilatéral est considéré comme la garantie de l’égalité. « À partir du moment où nous passons par des conventions locales, de surcroît négociées, nous prenons le risque, nous acceptons d’avoir des règles qui soient un peu différentes et ce que certains voient de potentielles inégalités ».

Pour Aurélien Colson, il s’agit plutôt de relever le défi de l’équité que celui de l’égalité, aux côtés de deux autres objectifs : productivité et durabilité. Une bonne négociation :

  • produit quelque chose : « à la fin du processus les acteurs constatent qu’ils ont réussi ensemble à générer une nouvelle situation qui est plus intéressante pour tout le monde que celle qu’ils connaissaient précédemment ou à laquelle ils auraient abouti avec des moyens unilatéraux »,
  • est celle dans laquelle « à la fin, chacun dit oui avec la perception plus ou moins étayée que la répartition des efforts mais aussi des avancées s’est faite de manière équitable »,
  • la conjugaison de cette production et de cette équité évite de renégocier à brève échéance.

Un intérêt à agir pour déclencher la négociation

Si de multiples paramètres (interlocuteurs, niveaux …) expliquent le contexte plus ou moins favorable à la négociation, la question qui s’impose aux acteurs du dialogue social est l’intérêt, de part et d’autre, de prendre cette option du dialogue alors que d’autres voies sont possibles tels que le conflit ou la décision unilatérale. La négociation arrive aussi comme une réponse à une situation de crise ; Amélie Roux le rappelle avec le Ségur de la Santé lancé en juillet 2020, dans une période inédite où la nécessité d’un échange avec les acteurs de la santé, éprouvés par la pandémie et ayant gagné de la visibilité publique, est devenue une évidence pour le gouvernement. « Au moment du Ségur, tout était ouvert car il y avait la perception claire d’un besoin d’associer les personnes concernées – les héros de la crise sanitaire – à des transformations de la façon de travailler et aux enjeux d’allocation des moyens : les objets de négociations et les décisions ont concerné les carrières et rémunérations mais pas seulement ». Des négociations ont donné lieu à des accords majoritaires signés par plusieurs organisations syndicales. Pour les deux parties, le préalable nécessaire à toute négociation est le constat commun d’un besoin d’évolution : « que ce soit pour le Ségur ou pour la grève au niveau local, l’intérêt à agir pour les acteurs est le contexte d’une crise relativement aigue, bien identifiée, qui rend humble. Quand le mouvement est amorcé, aller à la négociation est plus facile et le statu quo n’est plus possible ». Pour autant, ce diagnostic partagé de la nécessité de changements s’avère plus compliqué à froid qu’au cœur d’une crise. Pour beaucoup, les freins à l’envie de négocier sont une injonction d’efficacité et le manque de temps pour dialoguer.

Aurélien Colson rappelle de ce fait le double intérêt à négocier :

  • le fait d’aboutir à une décision qui peut être équitable et qui résulte d’un processus partagé facilitant de ce fait l’application de la décision. « Pour une efficacité, il vaut mieux impliquer les parties prenantes à la décision afin qu’in fine ces derniers contribuent à l’appliquer ».
  • la corrélation, documentée (OMC, OCDE, Commission européenne), entre l’intensité de négociation ou de participation aux décisions et l’amoindrissement du stress au travail, d’arrêts maladie et par voie de conséquence d’amélioration de la productivité.

La question de la représentation et de la représentativité

« Au Danemark avec deux tiers de la population active syndiquée et 2 ou 3 grandes organisations syndicales, ces dernières peuvent affirmer qu’elles représentent les travailleurs ».

Aurélien Colson

Pour les intervenants, un autre frein à la négociation à ne pas sous-estimer est le risque encouru par les organisations syndicales d’être incompris des agents que ces dernières représentent et des choix – négociation versus conflit – d’autant plus si rien n’est obtenu pour eux. Gilles Langlois le formule ainsi : « Si l’option privilégiée est la négociation et que le syndicat n’obtient pas ce qu’il souhaite pour l’agent, cela met en péril sa légitimé et l’expose au couperet des élections professionnelles ».

Une autre difficulté de lecture issue du faible taux de syndicalisation en France et du morcellement du syndicalisme est la représentativité des négociateurs, d’autant plus que l’usager, qui, dans la fonction publique est aussi le contribuable, n’est pas représenté à la table des négociations.

Dès lors, tout l’enjeu pour les négociateurs est de se référer à l’intérêt des usagers. Amélie Roux reconnaît que, dans la fonction publique hospitalière, c’est aussi au patient, bénéficiaire des résultats de l’organisation du travail, que la négociation s’adresse indirectement. Une situation plus floue pour les autres versants de la fonction publique. Il apparaît par ailleurs difficile en tant qu’employeur public de se concevoir totalement indépendant de l’État qui doit pouvoir faire évoluer ses structures publiques. La marge de manœuvre des acteurs locaux à négocier doit être posée ; c’est ce que fait l’ordonnance en donnant un cadre. Puis les acteurs du dialogue social doivent définir, au plus près des usagers, les objets et niveaux de négociation.  Ce sera le thème débattu lors de la deuxième conférence de notre cycle de rencontres sur la négociation collective. Rendez-vous début 2022.


Cycle de webinaires sur la négociation dans la fonction publique – fin 2021 début 2022

Episode 2 : quels objets de négociation collective privilégier ?
mercredi 12 janvier 2022
Maître Laura Derridj, avocate au barreau de Paris de collectivités et organismes publics, et Christophe de CALOUIN de TRÉVILLE, chef du bureau du dialogue social du ministère de la défense.
Animé par Catherine Jordery-Allemand, directrice Syndex

Episode 3 : quels enseignements tirer des pratiques ?
date à déterminer



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